(Verfasst: 01.08.2016) – Closer Look: Parteiendifferenz in der Integrationspolitik. Vom Zuwanderungsgesetz zum Integrationsgesetz.

21 Aug

Besonders für den aktuellen Wahlkampf ist interessant zu wissen, wie eigentlich Gesetze und Inhalte in Koalitionsregierungen entstehen und dass es keineswegs ausschließlich um aktuelle, parteipolitische Faktoren geht, die in Regierungsentscheidungen einfließen. Alle Parteien schleppen mittlerweile eine mehr oder weniger lange Parteihistorie mit sich herum, die immer auch Einfluss auf die verschiedenen Themen hat, wie beispielsweise bei der Sicherheit, Migration, Bildung, Gesellschaftsordnung oder auch bei Fragen rund um die Digitalisierung. Besonders deutlich wurde dies jüngst bei der „Ehe für Alle“. Ein Beispiel, das gezeigt hat, dass obwohl es in der Gesellschaft breite Zustimmung in dieser Frage gab, konservative Parteien wie CDU und CSU zwar nicht geschlossen, aber mehrheitlich, gegen die Öffnung der Ehe für homosexuelle Paare gestimmt haben. Klingt doch eigentlich verrückt, wenn man bedenkt, dass Parteien ja um die Wählergunst buhlen und sie sich deshalb nicht selten der Stimmung in der Gesellschaft angepasst haben. Und der LGBT-Anteil in Deutschland wird auf immerhin ca. 7,4 Prozent geschätzt. Es gibt aber Einstellungen zu Themen in den Parteien, die so tief in ihrer Identität verwurzelt sind, dass sie davon auf gar keinen Fall abrücken, selbst wenn sie damit gegen die Mehrheitsstimmung agieren.

In einer Arbeit habe ich mich mit dem Zustandekommen des Integrationsgesetzes (2016) näher beschäftigt und habe versucht aufzudröseln, warum und unter welchen Einflüssen die Policy letztendlich so entstanden ist. Diese Mechanismen lassen sich auf viele andere Inhalte anwenden und könnten uns ein Hinweis sein, wenn wir vom Parteiprogramm der verschiedenen Parteien auf mögliche spätere Regierungsinhalte der kommenden Bundesregierung schließen wollen. Und das ist es ja, was am Ende relevant ist.

Zusammenfassung

Warum in das Integrationsgesetz der rot-schwarzen Regierung genau die  enthaltenen Punkte eingeflossen sind, lässt sich alleine anhand der Parteipräferenzen über den langen Zeitraum mit der Parteiendifferenztheorie  nicht eindeutig erklären, denn sozioökonomische Faktoren spielten bei der Umsetzung von Integrationspolitik in der Vergangenheit eine wichtige Rolle.

Dass die Staatstätigkeit vor allem von der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung bestimmt wird, lässt sich nach den Betrachtungen auch nicht  durchgängig bejahen. Denn schon in der Policy des Zuwanderungsgesetzes zeigte sich, dass sich selbst in der multikulturalistisch geprägten rot-grünen Regierung nur wenig von ihrer Integrationspolitik verwirklichen ließ, sondern diese getrieben war von der CDU/CSU-Opposition. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass die Zustimmung zum Gesetz benötigt wurde, aber auch, dass die SPD selbst von ihrem Programm abgewichen ist, was wiederum den sozioökonomischen Bedingungen geschuldet war, wie der einsetzende Wirtschaftsabschwung, die hohe Arbeitslosigkeit und der Sicherheitsaspekt nach den Terroranschlägen im Jahre 2001.  

Schaut man sich nun die einzelnen Punkte des aktuellen Integrationsgesetzes an, dann fällt auf, dass sich nun noch mehr Parteipräferenzen der CDU/CSU umsetzen ließen. Bezogen auf die verpflichtenden Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen, die erschwerte Niederlassungserlaubnis und die Wohnsitzauflage finden sich diese Forderungen nahezu durchgängig in den Programmen der Unionsparteien wieder. Die Vermeidung von Parallelgesellschaften, mögliche Sanktionen und die Ablehnung  der doppelten Staatsbürgerschaft sind Kern ihrer Integrationspolitik. Ähnlich wie damals beim Zuwanderungsgesetz, als die Terroranschläge maßgeblich den Handlungsspielraum der CDU/CSU vergrößerten, waren es nun wieder die sicherheitspolitischen Bedenken aufgrund der hohen Anzahl an Zuwanderern, die wirtschaftlichen Aspekte sowie die mittelfristig zu vermutenden steigenden Arbeitslosenzahlen, die wiederum der Durchsetzung des politischen Kurses der CDU/CSU entgegenkamen.

 Auf der Seite des Förderns scheint es, dass sich im Bereich der Arbeitsmarktpolitik die Themen der SPD durchgesetzt haben. Und besonders mit Blick auf die 100.000 Arbeitsangelegenheiten für Flüchtlinge mit Bleibeperspektive erinnern dies Maßnahmen an die aktivierende Arbeitsmarktpolitik aus den Hartz-Reformen. Der mögliche Wegfall der Vorrangprüfung ist dann allerdings schon weniger mit den bisherigen Parteipräferenzen der SPD zu vereinbaren, denn sogar in der multikulturalistischen Integrationspolitik beinhalten die Wahlprogramme der SPD, dass auf dem Arbeitsmarkt inländische Interessenten Vorrang haben sollen, was sich im Sinne der Parteiendifferenztheorie auch durch die typische  Wählerschaft der SPD erklären lässt. Wenn die Vorrangprüfung nun wegfällt, dann ist dieser Punkt des Integrationsgesetzes gegen die eigene Wählerschaft gesetzt, die möglicherweise um die gleichen Arbeitsplätze konkurriert wie die Zuwanderer. Auch in diesem Punkt scheint sich also aus sozioökonomischen Gründen eher die CDU/CSU durchgesetzt zu haben.

Und auch die nicht unerhebliche Kritik im Bundesrat durch SPD-Politiker am Entwurf des Integrationsgesetzes zeigt, dass das Gesetz nicht unbedingt die Präferenzen der SPD wiederspiegelt, man aber dennoch im Bundesrat das Gesetz nicht aufgehalten hat. Denn die damaligen langen Debatten zum Zuwanderungsgesetz haben verdeutlicht, dass dies die Stimmung in der Bevölkerung beim Thema Zuwanderung aufheizt, und so eher zu weiteren Verschärfungen der Integrationsmaßnahmen führen könnte, die der Koalitionspartner CDU/CSU favorisiert. 

Die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Belange haben wenig Spielraum für multikulturalistische Integrationspolitik gegeben, die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung sowie eine mögliche Terrorgefahr auch in Deutschland werden die Integrationspolitik der Parteien wohl weiterhin beeinflussen und eher zu weiteren Integrationsverschärfungen führen.

 

1. Einleitung

Unter den Eindrücken der Flüchtlingskrise und hohem Handlungsdruck hat die Regierungskoalition im Rahmen der Klausurtagung in Meseberg im Mai 2016 den Gesetzentwurf zum Integrationsgesetz beschlossen. Eckpunkte sind die schnelle Eingliederung in den Arbeitsmarkt (unter möglichem Wegfall der Vorrangprüfung), Öffnung der Leiharbeit und Schaffung von 100.000 Arbeitsangelegenheiten für Asylbewerber mit Bleibeperspektive sowie Verschärfungen bei der Niederlassungserlaubnis, Wohnsitzwahl und Sanktionen bei Integrationsmängeln. Das Gesetz orientiert sich an der Maxime des „Förderns und Forderns“, wie es im übrigen auch schon die Hartz-Reformen aus der rot-grünen Regierung und das Zuwanderungsgesetz von 2005 tun. Das Zuwanderungsgesetz stand damals in seiner Entstehung unter dem Eindruck der Terroranschläge 9/11 und wurde noch im Laufe der Debatte verschärft. Die CDU/CSU Opposition stimmte im Bundestag mehrheitlich dagegen (vgl. Hell 2005, S.143-144).  

Offiziell haben 476.649 Menschen in Deutschland 2015 humanitäres Asyl beantragt, die Flüchtlingszahlen für 2016 sind nur schwer vorherzusagen, bis Mai dieses Jahres liegt die Zahl bei 309.785 Anträgen (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2016). Welche Qualitäten die Menschen für den Arbeitsmarkt überhaupt mitbringen ist noch weitgehend unklar. Die inhaltliche Veränderung vom Zuwanderungsgesetz hin zum Integrationsgesetz stand unter dem Eindruck dieser aktuellen Flüchtlingssituation, in der Policy spiegelt sich das Integrationsleitbild der CDU/CSU wieder, auf dem Terrain der Arbeitsmarktpolitik, dem Kernthema der SPD, haben sich Themen der SPD durchgesetzt.

Daher möchte ich der Frage nachgehen, warum sich in der rot-schwarzen Regierung genau diese Punkte zur Integration im Gesetz durchgesetzt haben. Dies möchte ich zum einen mit der Parteiendifferenztheorie untersuchen und zum anderen mit den Theorien der sozioökonomischen Determination, da sich auf Grundlage der Daten vermuten lässt, dass der Policy-Wandel nicht nur auf den jeweiligen Parteienpräferenzen beruht, sondern sozioökonomische Faktoren dazu eine größere Rolle spielen könnten, die den politischen Handlungsspielraum einschränken.  

2. Theoretische Grundlagen

   2.1 Gegenstand der Arbeit

Um die Forschungsfrage zu beantworten werde ich mich  auf den Analyse-Zeitraum von 1998 – 2016 beziehen und mich auf Wahlprogramme, Gesetzesvorlagen, Regierungsprogramme und angeführte Literatur stützen, die sich mit dem Thema der Integrationspolitik der Parteien und Regierungen befassen. Hierüber werde ich Aufschluss über die Parteipräferenzen erhalten können und dies in Bezug setzen zum Entwurf des Integrationsgesetzes. Darüberhinaus werde ich mich, neben der Literatur, unter anderem auch mit Berichten des Bundesamts für Migration (BAMF) und des Statistischen Bundesamts befassen, um sozioökonomische Rahmenbedingungen zu betrachten.

Im Mittelpunkt der Arbeit steht die Policy – der Entwurf des Integrationsgesetzes – die die abhängige Variable darstellt. Zur Erklärung der dort enthaltenen Themenschwerpunkte dienen als unabhängige Variablen  die jeweiligen Parteipräferenzen der Regierungsparteien vor dem Hintergrund der sozioökonomischen Entwicklung. Zur Analyse der Parteipräferenzen werden als Datenmaterial die  beschriebenen Programme, Gesetze und die angegebene Literatur untersucht. Der Einfluss der großen Zahl von Zuwanderern auf das gesellschaftliche Zusammenleben sowie wirtschaftliche Faktoren bezogen auf Sozialleistungen oder den Arbeitsmarkt stellen mögliche sozioökonomische Faktoren dar.

Im begrenzten Rahmen der Hausarbeit beschränke ich mich in der Analyse vorrangig auf die Parteien SPD und CDU/CSU.

   2.2 Parteiendifferenztheorie

Die Parteiendifferenztheorie basiert grundsätzlich auf der Annahme, dass die Staatstätigkeit vor allem von der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung bestimmt wird. Es lassen sich drei Varianten unterscheiden:

Einer der Hauptvertreter, Douglas Hibbs, führte 1977 erste Untersuchungen durch, die den Einfluss von Parteiendifferenz auf die Policy analysierten. In seiner „partisan theory“ der Staatstätigkeit geht er davon aus, dass Parteien die unterschiedlichen Präferenzen ihrer Stammwählerschaft in der Regierungspolitik berücksichtigen.                                                                   In einer zweiten Variante geht Edward R. Tufte wie Hibbs davon aus, dass Regierungstätigkeit von Parteienpolitik beeinflusst wird, sieht darüber hinaus noch zwei weitere entscheidende Determinanten der Staatstätigkeit, zum einen die volkswirtschaftliche Situation zum Wahlzeitpunkt und zum anderen den Zeitpunkt des nächsten Wahltermins, bezogen auf das Wiederwahlinteresse der Parteien.                                                                                                       In einer dritten Variante der Parteiendifferenztheorie beziehen deren Vertreter Alexander M. Hicks und Duane H. Swank die Rahmenbedingungen des Regierungshandelns mit ein, Parteieneffekte sind demnach nur unter bestimmten Bedingungen zu erwarten. So sind „Ansteckungseffekte“ zu erwarten durch die Programme von Rechtsparteien auf die Politik von Linksparteien und umgekehrt. Außerdem gehen sie davon aus, dass wirtschaftliche und gesellschaftliche Belange von Bedeutung sind, und knüpfen damit an die sozioökonomischen Theorien an (vgl. Schmidt/Ostheim 2007, S.51-55).    

 

   2.3 Theorien der sozioökonomischen Determinanten

Die sozioökonomische Schule „begreift Staatstätigkeit vor allem als Reaktion auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen und auf hierin wurzelnde Funktionsprobleme politischer Gemeinwesen“ (Schmidt/Ostheim 2007, S.29).

Bedeutend für politisches Handeln ist gesellschaftlicher Wandel, insbesondere weitreichende wirtschaftliche und soziale Veränderungen, da diese Wandlungsprozesse nach Problemlösungen verlangen, „und zwar nach Problemlösungen durch Staatstätigkeit, so die sozioökonomische Theorie“ (Schmidt/Ostheim 2007, S.30).                                                                        Zu den sozioökonomischen Erklärungsansätzen gehören die Politische Ökonomie von Karl Marx, das Wagner`sche Gesetz der wachsenden Staatsausgaben sowie Wilenskys Analyse der wohlfahrtstaatlichen Anstrengungen (vgl. Schmidt/Ostheim 2007, S.30).

3. Integrationspolitik der politischen Parteien (SPD,   CDU/CSU)

Die Integrationspolitik der Parteien ist nicht geradlinig verlaufen, auch wenn es innerhalb der Parteien durchaus Kernthesen und Überzeugungen zu den Themen Integration und Zuwanderung gibt. Schon der Zeitraum zwischen dem Start der rot-grünen Koalition 1998 und dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetz 2005 zeigt, wie sich die parteipolitischen Präferenzen aufgrund von sozioökonomischen Faktoren in dieser Zeit durchaus veränderten.

   3.1 Zuwanderungsgesetz von 2005

Das „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern“ (Zuwanderungsgesetz) trat am 1.01. 2005 in Kraft. Bis dahin war es ein langer Weg und der Prozess hat einige Jahre in Anspruch genommen, sodass es noch während seiner Entstehung einige Veränderungen und Verschärfungen  erfahren hat. Die Anerkennung von Zuwanderung in Deutschland ist überhaupt erst 1998 unter der neuen rot-grünen Bundesregierung erfolgt, im Koalitionsvertrag heißt es dort erstmalig:

„Wir erkennen an, daß [sic!] ein unumkehrbarer Zuwanderungsprozeß [sic!] in der Vergangenheit stattgefunden hat und setzen auf die Integration der auf Dauer bei uns lebenden Zuwanderer, die sich zu unseren Verfassungswerten bekennen“  (Koalitionsvereinbarung 1998).

Betitelte bis dahin die Regierung Kohl Deutschland noch als „Nichteinwanderungsland Deutschland“, hatte der Wahlkampf schon dazu geführt, dass die Unionsparteien erstmals das Credo vom Nichteinwanderungsland aus dem Wahlprogramm gestrichen haben, da die Oppositionsparteien SPD und Bündnis90/Die Grünen eine moderne Ausländerpolitik in den Wahlkampf einbrachten.                                               Zu Beginn der rot-grünen Koalition stand zwar ein Zuwanderungsgesetz noch nicht auf dem Programm, aber Bundeskanzler Schröder eröffnete die Zuwanderungsdiskussion mit der Absicht zur Erleichterung der Einwanderung für ausländische Fachkräfte (insbesondere bezogen auf IT-Berufe) über die sogenannte „Green Card“. Damit stellte er die Debatte in der Öffentlichkeit unter das Motto „Zuwanderung als ökonomische Notwendigkeit“, was dazu führte, dass mit der Erarbeitung eines Zuwanderungsgesetzes, unter Einbezug von Unions-Politikern,  schnell begonnen wurde. Aber noch bevor das Gesetz im Bundestag in die parlamentarische Debatte gehen konnte, bekam das Gesetz durch die Terroranschläge vom 11.09.2001 eine neue Wendung, der  Leitgedanke der „Steuerung und Begrenzung von Zuwanderung“ trat im Folgenden in den Vordergrund des Gesetzes (vgl. Hell 2005, S.56-64).

Neben den sicherheitspolitischen Themen und dem Bedrohungsparadigma bestimmten noch zwei weitere entscheidende Punkte die Entwicklung des Gesetzes. Der sich abzeichnende Wirtschaftsabschwung, steigende Arbeitslosenzahlen und der Einbruch des IT-orientierten Neuen Marktes stellten die ökonomische Notwendigkeit wieder in Frage. Und als dritter Punkt spielte der nahende Bundestagswahlkampf im Jahr 2002 eine gewichtige Rolle, durch den die Zuwanderungsdiskussion parteipoltische Aufladung erfuhr, um die jeweilige Wählerschaft zu mobilisieren. Bei weiteren Überarbeitungen wurde nun der Schwerpunkt auf Sicherheitsaspekte gelegt und die Aufnahme von Arbeitskräften von der Arbeitsmarktlage abhängig gemacht (vgl. Hell 2005, S.145 -153). 

Nach großen parteipolitischen Problemen das Gesetz im Bundestag und Bundesrat durchzubringen, konnte es erst im Juli 2004 Bundestag und Bundesrat passieren und am 1. Januar 2005 in Kraft treten (vgl. ebd. S.176).

„Es scheint, als wäre die ursprüngliche Idee der Steuerung der Zuwanderung dem politischen Handel zum Opfer gefallen: CDU/CSU setzten die Aufrechterhaltung des Anwerbestopps und Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung durch, SPD und Grüne dagegen die Bewahrung des Nachzugalters von Kindern (…). Als Ergebnis entsteht somit ein Zuwanderungsgesetz, das dem Interesse Deutschlands an einer an den demographischen Erfordernissen orientierten Migrationspolitik nicht gerecht wird“ (ebd. S.181-182).

Die wichtigsten Eckpunkte des Gesetzes im Überblick sind:

  • Arbeitsmigration: allerdings keine aktive Anwerbung.
  • Integration: Integrations-, Orientierungs- und Sprachkurse, unter möglichen Sanktionen bei Nichtteilnahme.
  • Innere Sicherheit: Schnelle Ausweisung beispielsweise bei Kriminalität oder Terrorunterstützung.
  • Humanitäre Zuwanderung im Rahmen der Genfer Flüchtlingskonvention.
  • Aufenthaltstitel: Vereinfachung und Reduzierung auf a) befristete Aufenthaltserlaubnis und b) unbefristete Niederlassungserlaubnis.

            (vgl. Bundesministerium des Inneren 2004, Zuwanderungsgesetz).

   3.2 Entwurf des Integrationsgesetzes

Unter den Eindrücken der Flüchtlingskrise und als Reaktion auf die hohen Zuwanderungszahlen hat die Regierungskoalition im Rahmen der Klausurtagung in Meseberg im Mai 2016 den Gesetzentwurf zum Integrationsgesetz beschlossen. Das Gesetz orientiert sich an den Grundsätzen des „Förderns und Forderns“; es soll einerseits durch staatliche Maßnahmen die Integration der Flüchtlinge fördern und gleichzeitig deren Eigenbemühungen einfordern. Es enthält folgende wesentliche Eckpunkte:

Auf der Seite des Förderns werden als Arbeitsmarktprogramm für Asylbewerber mit Bleibeperspektive 100.000 Arbeitsangelegenheiten (Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen) aus Bundesmitteln geschaffen, zur niedrigschwelligen Heranführung an den Arbeitsmarkt. Außerdem entfällt die Vorrangprüfung für 3 Jahre, also die Prüfung, ob ein Deutscher oder EU-Bürger ebenfalls für die Arbeit qualifiziert ist, sofern im jeweiligen Bundesland die Arbeitslosenquote nicht überdurchschnittlich hoch ist. Außerdem wird für Asylbewerber der Zugang zur Leiharbeit geöffnet.

  • Im Bereich der Ausbildung wird ein sicherer Aufenthaltsstatus während und nach der Ausbildung gewährt.
  • Das Angebot an Integrationskursen für Flüchtlinge mit Bleibeperspektive wird erweitert und erhöht.

Auf der Seite des Forderns wurden folgende Maßnahmen vereinbart:

  • Werden die verpflichtenden Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen nicht wahrgenommen, so sind Leistungskürzungen vorgesehen.
  • Die Niederlassungserlaubnis wird nicht wie bisher nach 3 Jahren mehr oder weniger automatisch erteilt, sondern wird an Integrationsleistungen und der Sicherung des Lebensunterhalts gekoppelt. Sind diese auch nach 5 Jahren nicht hinreichend, wird kein Daueraufenthaltsstatus erteilt.
  • Die neue Wohnsitzauflage gibt den Ländern die Befugnis, den Flüchtlingen einen Wohnsitz zuzuweisen, um Integration sicherzustellen und soziale Brennpunkte zu vermeiden.

(vgl. Bundesministerium des Inneren 2016, Entwurf eines Integrationsgesetzes).

Noch vor der Sommerpause stimmte der Bundestag am 7. Juli 2016 und auch der Bundesrat am 8. Juli dem Gesetzentwurf zu, obwohl das Gesetz im Bundesrat durchaus kontrovers diskutiert und deutliche Kritik geübt wurde. Kritisiert wurde z.B. die Wohnsitzregelung, nach der Flüchtlingen (auch rückwirkend) der Wohnsitz zugewiesen werden kann. Der Antrag von Erwin Sellering, SPD-Ministerpräsident von Mecklenburg-Vorpommern, den Vermittlungsausschuss dazu anzurufen, fand aber keine Zustimmung im Rat.

Und Rainer Schmelzer, SPD Minister für Arbeit, Integration und Soziales aus NRW wies darauf hin, dass das Integrationsgesetz in Wirklichkeit kein dringend benötigtes Integrationsgesetz sei, sondern ein Flüchtlings-Integrationsgesetz. Es bietet zwar wichtige Regelungen für die Integration von Flüchtlingen, es regele aber nicht die Integration von 16,4 Millionen Menschen mit Migrationshintergrund in Deutschland. 

Zudem wurde die Fokussierung auf Flüchtlinge mit hoher Bleibeperspektive als problematisch angesehen, da so ein großer Anteil von Flüchtlingen, die länger in Deutschland leben, nicht von den Integrationsförderungen profitieren. (Bundesrat 2016,  947. Sitzung des Bundesrates).

Im Bundestag stimmten die Koalitionsfraktionen CDU/CSU und SPD für das Gesetz, die Oppositionsfraktionen Die Linke und Bündnis90/Die Grünen dagegen. Durch die Mehrheitsverhältnisse der Regierungsfraktion ist die Zustimmung der Opposition zum Gesetz allerdings nicht nötig. Die Opposition kritisierte besonders den Wohnsitzzwang und die Arbeitsangelegenheiten, die keine Integration in den Arbeitsmarkt seien, sondern eine Beschäftigungsmaßnahme darstellten (Bundestag 2016, Bundestag beschließt Integrationsgesetz).

 4. Parteipolitische Standpunkte zu Migration und Integration

Das Integrationsgesetz wurde unter das Motto des „Förderns und Forderns“ gestellt. In öffentlichen Reden der Politikerinnen und Politiker, insbesondere von Arbeitsministerin Andrea Nahles und Innenminister Thomas de Maizière, konnte durchaus der Eindruck entstehen, dass diese Maxime eine starke, parteipolitische Reaktion auf die aktuelle, hohe Zuwanderung durch Flüchtlinge ist, die auf der einen Seite guten Willen zeigt, aber auf der anderen Seite auch Stärke, um das Ausnutzen des Sozialsystems zu verhindern. Schaut man sich allerdings die Wahlprogramme an, dann ist dies eine Maxime, die sich nahezu durchgängig seit 1998 im Programm der CDU/CSU in Bezug auf Integrationspolitik finden lässt, während die SPD diese Maxime  bei den Hartz-Reformen im Zuge der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik unter der rot-grünen Bundesregierung als Leitsatz beansprucht.

Um die Frage zu klären, warum sich welche Parteipräferenzen im Gesetz durchgesetzt haben, ist ein Überblick über die Migrations- und Integrationspolitik der Parteien nötig. Dies lässt sich im Kontext der sozio-ökonomischen Faktoren betrachten, denn die CDU/CSU sprach beispielweise schon im Wahlprogramm 2009 von „Deutschland als Integrationsland“, dennoch ist der Gesetzentwurf erst jetzt entstanden, obwohl die CDU/CSU durchgängig in einer Regierungskoalition war. Allerdings haben sich die Zuwanderungszahlen seitdem deutlich erhöht. „Im Jahr 2015 war die Zuwanderung nach Deutschland nach vorläufigen Ergebnissen des Statistischen Bundesamtes (Destatis) so hoch wie nie zuvor“ (Statistisches Bundesamt 2016). So gab es  672 000 Zuzüge mehr als im Jahr 2014 (+46%), insgesamt 2 137 000 Menschen sind nach Deutschland zugezogen. Diese Steigerung beruht in erster Linie auf der hohen Anzahl an Menschen, die aus humanitären Gründen Schutz suchen und einwandern.

„Auch wenn die Wanderungsstatistik keine Angabe zum Aufenthaltsstatus liefert, lässt die Staatsangehörigkeit der Migrantinnen und Migranten darauf schließen, dass die Zuwanderung von Schutzsuchenden einen großen Anteil am Anstieg der Zuwanderung im Jahr 2015 hatte. Parallel dazu setzte sich der in den Vorjahren stetige Anstieg der Zuwanderung der neuen EU-Mitglieder weiter fort“ (Statistisches Bundesamt 2016). 

   4.1 Durchsetzung parteipolitischer Präferenzen der  CDU/CSU

Während im Wahlprogramm der CSU/CDU von 1998 noch der Leitsatz „Wer Zuwanderung fordert, gefährdet den Frieden“ zu finden war, es in Bezug auf Zuzug eher um Begrenzung ging und das Thema Integration wenig Beachtung fand, änderte sich diese jahrzehntelang vorherrschende Integrationspolitik in der CDU/CSU im Laufe der rot-grünen Regierung. Nach der langen Kohl-Regierung setzten sich Teile der Partei für die Modernisierung der Integrationspolitik ein und auch die Tatsache der steigenden Zahl an ausländischen Mitbürgern, die seit 1985 von 4 Millionen auf 7,3 Millionen stieg, schien diese neue Ausrichtung zu befeuern. Zuwanderung könnte durchaus als Bereicherung angesehen werden, wenn diese unter wirtschaftlichen, sozialen und gesellschaftlichen Interessen gesteuert würde, einhergehend mit einem umfassenden Integrationskonzept. Außerdem müsse eine Ghettobildung von Ausländern verhindert werden, die zu Parallelgesellschaften führen, die wiederum bewirken, dass sich Deutsche fremd im eigenen Land fühlen würden (vgl. Ohlert 2015, S.216-219).

Das Wahlprogramm im Jahre 2002, bezogen auf das Thema Migration und Integration, ist als eine Absage an die Integrationspolitik der rot-grünen Bundesregierung zu verstehen. Die Umgestaltung in eine multikulturelle Einwanderungsgesellschaft wird abgelehnt, die Identität Deutschlands müsse bewahrt und Zuwanderung gesteuert und begrenzt werden. Darüberhinaus heißt es „Zuwanderung kann kein Ausweg aus den demografischen Veränderungen in Deutschland sein“ und bei einer Arbeitslosenzahl von 6 Millionen sei Zuwanderung nicht verantwortbar (vgl. CDU/CSU 2002, S.36-36). Der Forschungsbericht „Der Einfluss von Zuwanderung auf die deutsche Gesellschaft“ im Auftrag des BAMF im Jahre 2005 zeichnet aber ein anderes demografisches Bild.

„Wegen der jüngeren Altersstruktur bei Zuwanderern wird erwartet, dass sie das rückläufige Wachstum der erwerbstätigen Bevölkerung auffangen und daher sowohl den Altersquotient reduzieren als auch angelernte Arbeitskräfte zur Verfügung stellen, die für die alternde Bevölkerung sorgen“ (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2005, S. 27-28).

 So ist es eventuell nicht verwunderlich, dass sich die Parteipräferenzen der CDU/CSU im Jahr 2005 ein wenig verändert haben. Trotz immer noch hoher Arbeitslosenquote sieht man die Arbeitsmigration nun als möglich an, zumindest für Mangelberufe sowie Spitzenkräfte für Wissenschaft, Kultur und Forschung. Zusätzlich wird das Thema Integrationsdefizite stark gesetzt, da man bei Zuwanderungen der vorherigen Jahrzehnte deutliche Mängel sieht, die das Zuwanderungsgesetz nicht beheben konnte. Erstmalig geht es um das klare Einfordern von Integrationskursen und eine Fokussierung auf die Integration von Kindern und Ehepartnern (vgl. CDU/CSU 2005, S.34).

Im Wahlprogramm 2009 spricht man unter der Maxime „Vorfahrt für Integration“ sogar von Deutschland als Integrationsland, in dem die Integration von Menschen mit Migrationshintergrund eine Schlüsselaufgabe sei. Man fordert frühe Integrationsförderung, eine Bildungs- und Ausbildungsoffensive für Migranten, die Vermeidung von Parallelgesellschaften und eine Ausrichtung auf Elitemigration. Ein kommunales Wahlrecht oder die doppelte Staatsbürgerschaft wird explizit abgelehnt (vgl. CDU/CSU 2009, S.48-51).

Im Jahre 2013 bescheinigt die CDU/CSU sich im Wahlprogramm den Erfolg von Deutschland als Integrationsland. Die überwiegende Mehrheit der 15 Millionen Menschen mit Migrationshintergrund leiste einen hohen Beitrag für den Wohlstand. Das Thema Migration wird unter das Motto „Willkommenskultur schaffen“ gesetzt, dazu eine konsequente Politik des „Förderns und Forderns“ verfolgt. Es werden die Potentiale von Zuwanderung betont, allerdings beziehen sich diese weiterhin auf Fachkräfte und auf das Recht auf Asyl, wenn dies nicht zu verhindern ist. Das Wahlrecht sowie eine doppelte Staatsbürgerschaft werden nach wie vor explizit ausgeschlossen (vgl. CDU/CSU 2013, S.41-43).

Diese auf Elitemigration ausgerichtete Integrationspolitik zeigte in der Form Erfolge, dass ein „kontinuierlicher Anstieg der Zuwanderung von Fachkräften bzw. Hochqualifizierten aus Drittstaaten zu verzeichnen“ ist (Bundesamt für Migration 2015).

„Die seit Übernahme der Regierungsverantwortung im Jahr 2005 mit Bezug auf die Integrationsthematik beschlossenen gesetzlichen Regelungen, (…) entsprachen allesamt der integrationspolitischen Agenda der CDU/CSU und gingen in der Regel auf Initiativen der Union zurück“ (Ohlert 2015, S.261).

Der Überblick über die Parteipräferenzen der CDU/CSU zeigt, dass sie diese grundsätzlich auch in politisches Handeln umsetzen konnte, in Bezug auf das Zuwanderungsgesetz auch aus der Opposition heraus. Da die Integrationspolitik im Einklang mit der eher konservativen Stammwählerschaft ist, lassen sich wenige Schwankungen in den Programmen erkennen. „Ansteckungseffekte“ in der Parteiendifferenz nach Alexander M. Hicks und Duane H. Swank lassen sich nach dem Regierungswechsel 1998 erkennen, als der Multikulturalismus von SPD und Grünen mit dazu geführt haben dürfte, dass man von der Maxime, Deutschland als Nichteinwanderungsland zu sehen, abgewichen ist. Sicherheitspolitische Belange haben aber immer wieder dazu geführt, dass die Zuwanderung als Gefahr gesehen wurde und auch sozioökonomische Faktoren wie der demografische Wandel haben nicht zu größeren Änderungen in der Parteipräferenz geführt, lediglich zu kleineren Korrekturen.  Nach der Theorie von Hicks/Swank sind auch gesellschaftliche Belange bedeutend für Parteieneffekte, was sich im Laufe der Parteiprogramme wie ein roter Faden erkennen lässt. So wurde seit 1998 die Vermeidung von Ghettobildung gefordert, die Durchsetzung von Sprach- und Integrationskursen in den Mittelpunkt der Politik gestellt und eine Ausbildungsoffensive als Schlüsselaufgabe gesehen. Die doppelte Staatsbürgerschaft wurde durchgängig abgelehnt, da Integration nur im Sinne eines klaren Bekenntnisses zu Deutschland als Heimat gesehen wurde. Sämtliche Punkte sind aktuell in das Integrationsgesetz eingeflossen. Selbst mit dem Namen „Integrationsgesetz“ lässt sich der Schwerpunkt dieser Politik erkennen und mag an die Maxime der CDU/CSU von 2009, Vorfahrt für Integration zu fordern und Deutschland als Integrationsland zu bezeichnen, anknüpfen.

   4.2 Durchsetzung parteipolitischer Präferenzen der SPD

 

„Nach der Übernahme der Regierungsverantwortung gemeinsam mit den Grünen rückte die SPD die Integrationspolitik Ende 1998 umgehend ins Zentrum ihrer innenpolitischen Agenda“ (Ohlert 2015, S.359).

Im Gegensatz zur „Leitkultur“ der CDU/CSU vertrat die SPD ein „multikulturalistisches“ Integrationsleitbild, in dem von Zuwanderern keine besondere Hinwendung zur deutschen Kultur gefordert wurde und ein modernes Staatsangehörigkeitsrecht angestrebt wurde. Als allerdings dieser integrationspolitische Kurs, der ebenso von den Grünen vertreten wurde, Anfang 1999 zu einer gemeinsamen Wahlniederlage bei der Landtagswahl in Hessen führte, rückte man diese ausländer- und integrationspolitischen Themen wieder in den Hintergrund (vgl. ebd. S. 359-360). Denn die Wähler schienen dieser Integrationspolitik nicht folgen zu wollen.

Nach der durch Gerhard Schröder im Zuge der „Green-Card“-Debatte eher zufällig angestoßenen erneuten Diskussion über Zuwanderung und Integration bekannte man sich auf Basis eines innerparteilichen Konsens erneut zum „Multikulturalismus“, hob aber mehr als vorher die Bedeutung von Sprache und gemeinsamer Werte hervor, ohne vom Integrationsleitbild abzurücken (vgl. ebd. S.360-361).

Im Wahlprogramm von 2002 verstärkt man dann den Fokus auf  Integrationsanstrengungen, aber eher in Bezug auf die staatliche Seite und das Fördern, weniger auf das Fordern in Bezug auf die Zugewanderten.

Dafür wird stark das Thema Arbeitsmigration besetzt und betont, dass Arbeitsmigration nur im Sinne der volkswirtschaftlichen Verträglichkeit stattfinden soll und nur für solche Arbeitsplätze gelten soll, für die sich keine inländischen Interessenten finden (vgl. SPD 2002, S.63-64).    

Die langen Debatten um das Zuwanderungsgesetz und die Leitkultur- Forderungen der CDU könnten sich auf die Meinungsbildung in der Bevölkerung ausgewirkt haben, denn die Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften (ALLBUS) brachte hervor, dass Zwei Drittel der Deutschen der Meinung waren, in Deutschland lebende Ausländer sollen ihren Lebensstil anpassen und ein Drittel der Deutschen war der Ansicht, dass bei knappen Arbeitsplätzen Ausländer in ihre Heimat zurückgeschickt werden sollten (Flam 2007, S.239-240).           

Im Wahlprogramm des Jahres 2005 hebt man die Vorteile des neuen Zuwanderungsgesetzes hervor, das sowohl der Humanität als auch dem Bedarf an qualifizierten Fachkräften Rechnung tragen würde, weist aber explizit darauf hin, dass die CDU/CSU ein vernünftiges Einwanderungsgesetz verhindert habe (vgl. SPD 2005, S.10-11).

In der darauf folgenden großen Regierungskoalition stimmte die SPD allerdings wiederum den von der  CDU/CSU geforderten Regelungen (Einbürgerungstests, Erhöhung der Sprachanforderungen), die die Pflicht zu Integrationsanstrengungen unterstrichen, zu (Flam 2007, S.240).

Die gemeinsam mit der CDU/CSU durchgesetzten Verschärfungen in der Integrationspolitik nahmen im Jahr 2009 wieder eine Wendung.

Begünstigt wurde diese erneute Wende des Integrationsbildes vom starken Rückgang der Arbeitslosigkeit seit 2007 und der öffentlichen Debatte über das demographische Problem Deutschlands. Diese Problemstellungen rückte die Bedeutung von Integrationsmissständen der vorangegangenen Jahre in den Hintergrund und der absehbare Arbeitskräftemangel gewann an Bedeutung (Ohlert 2015, S.349).

So wird im Wahlprogramm von 2009 wieder der „Multikulturalismus“ hervorgehoben und mit Parteithemen in diesem Sinne besetzt. Man bleibt bei der Kernbotschaft von Deutschland als Einwanderungsland und strebt eine Kultur der Anerkennung und Vielfalt an. Zuwanderer sollen sich mit der Kultur ihrer Heimat und der  deutschen Kultur identifizieren, was mit der weiteren Forderung nach der doppelten Staatsangehörigkeit einhergeht (vgl. SPD 2009, S.60-61).

Diese Forderungen nach einer modernen Integrationspolitik bleiben auch mit dem Wahlprogramm 2013 bestehen und werden mit dem Motto vom „Einwanderungsland zum Einbürgerungsland“ noch verstärkt (vgl. SPD 2013, S.58-60). Im späteren Koalitionsvertrag der rot-schwarzen Regierungskoalition lassen sich dann allerdings keine dieser Forderungen wiederfinden, lediglich der Optionszwang bei der Staatsbürgerschaft für in Deutschland geborene Kinder wurde fallengelassen und hier die Mehrstaatigkeit akzeptiert. Das Staatsangehörigkeitsrecht ist ein Kernanliegen der sozialdemokratischen Integrationspolitik und konnte zumindest in diesem Punkt umgesetzt werden (vgl. Bundesregierung 2013, S.105-110).

Dieser Überblick über die Integrationspolitik der SPD zeigt, dass die Partei nur schwer Themen ihrer Integrationspolitik umsetzen konnte. So lässt sich auch die Grundannahme der Parteiendifferenztheorie, dass die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung grundsätzlich einen Unterschied ausmacht, nur in wenigen Punkten untermauern. Zwar konnte sich  durch den Regierungswechsel 1998, und der damit verbundenen Anerkennung von Zuwanderung, ein Richtungswechsel durchsetzen, aber letztendlich konnten sich die multikulturalistischen Themenpunkte dann schon im Zuwanderungsgesetz nicht mehr durchsetzen. Hier lässt sich der Punkt der Berücksichtigung der Stammwähler nach den Untersuchungen von Douglas Hibbs anfügen, denn die damals verlorene Hessenwahl verdeutlichte, dass die Parteipräferenzen in Bezug auf Zuwanderung und Integration nicht im großen Maße der Meinung der eigenen Wählerschaft entsprach. Dazu lässt sich nach Hicks/Swank erkennen, dass die beschriebenen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen ein anderes politisches Handeln erforderlich machten als die Parteipräferenzen vermuten ließen.

Die Betrachtung der Präferenzen über den Zeitraum seit 1998 hinweg verdeutlicht, dass die SPD weder in der Regierung, noch in der Opposition ihre Themen auf diesem Politikfeld durchsetzen konnte.

Die sozioökonomische Schule hat argumentiert, dass ökonomische und soziale Sachzwänge so ausgeprägt sind, dass für politische Gestaltung wenig Spielraum bleibt. In Bezug auf die SPD und der Blick auf die Parteiprogramme im Verhältnis zum tatsächlichen politischen Handeln lässt sich das aus der Historie heraus bestätigen.

5. Schlussbetrachtung

Warum in das Integrationsgesetz der rot-schwarzen Regierung genau die  enthaltenen Punkte eingeflossen sind, lässt sich alleine anhand der Parteipräferenzen über den langen Zeitraum mit der Parteiendifferenztheorie  nicht eindeutig erklären, denn sozioökonomische Faktoren spielten bei der Umsetzung von Integrationspolitik in der Vergangenheit eine wichtige Rolle.

Dass die Staatstätigkeit vor allem von der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung bestimmt wird, lässt sich nach den Betrachtungen auch nicht  durchgängig bejahen. Denn schon in der Policy des Zuwanderungsgesetzes zeigte sich, dass sich selbst in der multikulturalistisch geprägten rot-grünen Regierung nur wenig von ihrer Integrationspolitik verwirklichen ließ, sondern diese getrieben war von der CDU/CSU-Opposition. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass die Zustimmung zum Gesetz benötigt wurde, aber auch, dass die SPD selbst von ihrem Programm abgewichen ist, was wiederum den sozioökonomischen Bedingungen geschuldet war, wie der einsetzende Wirtschaftsabschwung, die hohe Arbeitslosigkeit und der Sicherheitsaspekt nach den Terroranschlägen im Jahre 2001.  

Schaut man sich nun die einzelnen Punkte des aktuellen Integrationsgesetzes an, dann fällt auf, dass sich nun noch mehr Parteipräferenzen der CDU/CSU umsetzen ließen. Bezogen auf die verpflichtenden Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen, die erschwerte Niederlassungserlaubnis und die Wohnsitzauflage finden sich diese Forderungen nahezu durchgängig in den Programmen der Unionsparteien wieder. Die Vermeidung von Parallelgesellschaften, mögliche Sanktionen und die Ablehnung  der doppelten Staatsbürgerschaft sind Kern ihrer Integrationspolitik. Ähnlich wie damals beim Zuwanderungsgesetz, als die Terroranschläge maßgeblich den Handlungsspielraum der CDU/CSU vergrößerten, waren es nun wieder die sicherheitspolitischen Bedenken aufgrund der hohen Anzahl an Zuwanderern, die wirtschaftlichen Aspekte sowie die mittelfristig zu vermutenden steigenden Arbeitslosenzahlen, die wiederum der Durchsetzung des politischen Kurses der CDU/CSU entgegenkamen.

 Auf der Seite des Förderns scheint es, dass sich im Bereich der Arbeitsmarktpolitik die Themen der SPD durchgesetzt haben. Und besonders mit Blick auf die 100.000 Arbeitsangelegenheiten für Flüchtlinge mit Bleibeperspektive erinnern dies Maßnahmen an die aktivierende Arbeitsmarktpolitik aus den Hartz-Reformen. Der mögliche Wegfall der Vorrangprüfung ist dann allerdings schon weniger mit den bisherigen Parteipräferenzen der SPD zu vereinbaren, denn sogar in der multikulturalistischen Integrationspolitik beinhalten die Wahlprogramme der SPD, dass auf dem Arbeitsmarkt inländische Interessenten Vorrang haben sollen, was sich im Sinne der Parteiendifferenztheorie auch durch die typische  Wählerschaft der SPD erklären lässt. Wenn die Vorrangprüfung nun wegfällt, dann ist dieser Punkt des Integrationsgesetzes gegen die eigene Wählerschaft gesetzt, die möglicherweise um die gleichen Arbeitsplätze konkurriert wie die Zuwanderer. Auch in diesem Punkt scheint sich also aus sozioökonomischen Gründen eher die CDU/CSU durchgesetzt zu haben.

Und auch die nicht unerhebliche Kritik im Bundesrat durch SPD-Politiker am Entwurf des Integrationsgesetzes zeigt, dass das Gesetz nicht unbedingt die Präferenzen der SPD wiederspiegelt, man aber dennoch im Bundesrat das Gesetz nicht aufgehalten hat. Denn die damaligen langen Debatten zum Zuwanderungsgesetz haben verdeutlicht, dass dies die Stimmung in der Bevölkerung beim Thema Zuwanderung aufheizt, und so eher zu weiteren Verschärfungen der Integrationsmaßnahmen führen könnte, die der Koalitionspartner CDU/CSU favorisiert. 

Die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Belange haben wenig Spielraum für multikulturalistische Integrationspolitik gegeben, die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung sowie eine mögliche Terrorgefahr auch in Deutschland werden die Integrationspolitik der Parteien wohl weiterhin beeinflussen und eher zu weiteren Integrationsverschärfungen führen.

6. Literatur/Internetquellen

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