Archiv | August, 2017

(Verfasst: 01.08.2016) – Closer Look: Parteiendifferenz in der Integrationspolitik. Vom Zuwanderungsgesetz zum Integrationsgesetz.

21 Aug

Besonders für den aktuellen Wahlkampf ist interessant zu wissen, wie eigentlich Gesetze und Inhalte in Koalitionsregierungen entstehen und dass es keineswegs ausschließlich um aktuelle, parteipolitische Faktoren geht, die in Regierungsentscheidungen einfließen. Alle Parteien schleppen mittlerweile eine mehr oder weniger lange Parteihistorie mit sich herum, die immer auch Einfluss auf die verschiedenen Themen hat, wie beispielsweise bei der Sicherheit, Migration, Bildung, Gesellschaftsordnung oder auch bei Fragen rund um die Digitalisierung. Besonders deutlich wurde dies jüngst bei der „Ehe für Alle“. Ein Beispiel, das gezeigt hat, dass obwohl es in der Gesellschaft breite Zustimmung in dieser Frage gab, konservative Parteien wie CDU und CSU zwar nicht geschlossen, aber mehrheitlich, gegen die Öffnung der Ehe für homosexuelle Paare gestimmt haben. Klingt doch eigentlich verrückt, wenn man bedenkt, dass Parteien ja um die Wählergunst buhlen und sie sich deshalb nicht selten der Stimmung in der Gesellschaft angepasst haben. Und der LGBT-Anteil in Deutschland wird auf immerhin ca. 7,4 Prozent geschätzt. Es gibt aber Einstellungen zu Themen in den Parteien, die so tief in ihrer Identität verwurzelt sind, dass sie davon auf gar keinen Fall abrücken, selbst wenn sie damit gegen die Mehrheitsstimmung agieren.

In einer Arbeit habe ich mich mit dem Zustandekommen des Integrationsgesetzes (2016) näher beschäftigt und habe versucht aufzudröseln, warum und unter welchen Einflüssen die Policy letztendlich so entstanden ist. Diese Mechanismen lassen sich auf viele andere Inhalte anwenden und könnten uns ein Hinweis sein, wenn wir vom Parteiprogramm der verschiedenen Parteien auf mögliche spätere Regierungsinhalte der kommenden Bundesregierung schließen wollen. Und das ist es ja, was am Ende relevant ist.

Zusammenfassung

Warum in das Integrationsgesetz der rot-schwarzen Regierung genau die  enthaltenen Punkte eingeflossen sind, lässt sich alleine anhand der Parteipräferenzen über den langen Zeitraum mit der Parteiendifferenztheorie  nicht eindeutig erklären, denn sozioökonomische Faktoren spielten bei der Umsetzung von Integrationspolitik in der Vergangenheit eine wichtige Rolle.

Dass die Staatstätigkeit vor allem von der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung bestimmt wird, lässt sich nach den Betrachtungen auch nicht  durchgängig bejahen. Denn schon in der Policy des Zuwanderungsgesetzes zeigte sich, dass sich selbst in der multikulturalistisch geprägten rot-grünen Regierung nur wenig von ihrer Integrationspolitik verwirklichen ließ, sondern diese getrieben war von der CDU/CSU-Opposition. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass die Zustimmung zum Gesetz benötigt wurde, aber auch, dass die SPD selbst von ihrem Programm abgewichen ist, was wiederum den sozioökonomischen Bedingungen geschuldet war, wie der einsetzende Wirtschaftsabschwung, die hohe Arbeitslosigkeit und der Sicherheitsaspekt nach den Terroranschlägen im Jahre 2001.  

Schaut man sich nun die einzelnen Punkte des aktuellen Integrationsgesetzes an, dann fällt auf, dass sich nun noch mehr Parteipräferenzen der CDU/CSU umsetzen ließen. Bezogen auf die verpflichtenden Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen, die erschwerte Niederlassungserlaubnis und die Wohnsitzauflage finden sich diese Forderungen nahezu durchgängig in den Programmen der Unionsparteien wieder. Die Vermeidung von Parallelgesellschaften, mögliche Sanktionen und die Ablehnung  der doppelten Staatsbürgerschaft sind Kern ihrer Integrationspolitik. Ähnlich wie damals beim Zuwanderungsgesetz, als die Terroranschläge maßgeblich den Handlungsspielraum der CDU/CSU vergrößerten, waren es nun wieder die sicherheitspolitischen Bedenken aufgrund der hohen Anzahl an Zuwanderern, die wirtschaftlichen Aspekte sowie die mittelfristig zu vermutenden steigenden Arbeitslosenzahlen, die wiederum der Durchsetzung des politischen Kurses der CDU/CSU entgegenkamen.

 Auf der Seite des Förderns scheint es, dass sich im Bereich der Arbeitsmarktpolitik die Themen der SPD durchgesetzt haben. Und besonders mit Blick auf die 100.000 Arbeitsangelegenheiten für Flüchtlinge mit Bleibeperspektive erinnern dies Maßnahmen an die aktivierende Arbeitsmarktpolitik aus den Hartz-Reformen. Der mögliche Wegfall der Vorrangprüfung ist dann allerdings schon weniger mit den bisherigen Parteipräferenzen der SPD zu vereinbaren, denn sogar in der multikulturalistischen Integrationspolitik beinhalten die Wahlprogramme der SPD, dass auf dem Arbeitsmarkt inländische Interessenten Vorrang haben sollen, was sich im Sinne der Parteiendifferenztheorie auch durch die typische  Wählerschaft der SPD erklären lässt. Wenn die Vorrangprüfung nun wegfällt, dann ist dieser Punkt des Integrationsgesetzes gegen die eigene Wählerschaft gesetzt, die möglicherweise um die gleichen Arbeitsplätze konkurriert wie die Zuwanderer. Auch in diesem Punkt scheint sich also aus sozioökonomischen Gründen eher die CDU/CSU durchgesetzt zu haben.

Und auch die nicht unerhebliche Kritik im Bundesrat durch SPD-Politiker am Entwurf des Integrationsgesetzes zeigt, dass das Gesetz nicht unbedingt die Präferenzen der SPD wiederspiegelt, man aber dennoch im Bundesrat das Gesetz nicht aufgehalten hat. Denn die damaligen langen Debatten zum Zuwanderungsgesetz haben verdeutlicht, dass dies die Stimmung in der Bevölkerung beim Thema Zuwanderung aufheizt, und so eher zu weiteren Verschärfungen der Integrationsmaßnahmen führen könnte, die der Koalitionspartner CDU/CSU favorisiert. 

Die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Belange haben wenig Spielraum für multikulturalistische Integrationspolitik gegeben, die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung sowie eine mögliche Terrorgefahr auch in Deutschland werden die Integrationspolitik der Parteien wohl weiterhin beeinflussen und eher zu weiteren Integrationsverschärfungen führen.

 

1. Einleitung

Unter den Eindrücken der Flüchtlingskrise und hohem Handlungsdruck hat die Regierungskoalition im Rahmen der Klausurtagung in Meseberg im Mai 2016 den Gesetzentwurf zum Integrationsgesetz beschlossen. Eckpunkte sind die schnelle Eingliederung in den Arbeitsmarkt (unter möglichem Wegfall der Vorrangprüfung), Öffnung der Leiharbeit und Schaffung von 100.000 Arbeitsangelegenheiten für Asylbewerber mit Bleibeperspektive sowie Verschärfungen bei der Niederlassungserlaubnis, Wohnsitzwahl und Sanktionen bei Integrationsmängeln. Das Gesetz orientiert sich an der Maxime des „Förderns und Forderns“, wie es im übrigen auch schon die Hartz-Reformen aus der rot-grünen Regierung und das Zuwanderungsgesetz von 2005 tun. Das Zuwanderungsgesetz stand damals in seiner Entstehung unter dem Eindruck der Terroranschläge 9/11 und wurde noch im Laufe der Debatte verschärft. Die CDU/CSU Opposition stimmte im Bundestag mehrheitlich dagegen (vgl. Hell 2005, S.143-144).  

Offiziell haben 476.649 Menschen in Deutschland 2015 humanitäres Asyl beantragt, die Flüchtlingszahlen für 2016 sind nur schwer vorherzusagen, bis Mai dieses Jahres liegt die Zahl bei 309.785 Anträgen (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2016). Welche Qualitäten die Menschen für den Arbeitsmarkt überhaupt mitbringen ist noch weitgehend unklar. Die inhaltliche Veränderung vom Zuwanderungsgesetz hin zum Integrationsgesetz stand unter dem Eindruck dieser aktuellen Flüchtlingssituation, in der Policy spiegelt sich das Integrationsleitbild der CDU/CSU wieder, auf dem Terrain der Arbeitsmarktpolitik, dem Kernthema der SPD, haben sich Themen der SPD durchgesetzt.

Daher möchte ich der Frage nachgehen, warum sich in der rot-schwarzen Regierung genau diese Punkte zur Integration im Gesetz durchgesetzt haben. Dies möchte ich zum einen mit der Parteiendifferenztheorie untersuchen und zum anderen mit den Theorien der sozioökonomischen Determination, da sich auf Grundlage der Daten vermuten lässt, dass der Policy-Wandel nicht nur auf den jeweiligen Parteienpräferenzen beruht, sondern sozioökonomische Faktoren dazu eine größere Rolle spielen könnten, die den politischen Handlungsspielraum einschränken.  

2. Theoretische Grundlagen

   2.1 Gegenstand der Arbeit

Um die Forschungsfrage zu beantworten werde ich mich  auf den Analyse-Zeitraum von 1998 – 2016 beziehen und mich auf Wahlprogramme, Gesetzesvorlagen, Regierungsprogramme und angeführte Literatur stützen, die sich mit dem Thema der Integrationspolitik der Parteien und Regierungen befassen. Hierüber werde ich Aufschluss über die Parteipräferenzen erhalten können und dies in Bezug setzen zum Entwurf des Integrationsgesetzes. Darüberhinaus werde ich mich, neben der Literatur, unter anderem auch mit Berichten des Bundesamts für Migration (BAMF) und des Statistischen Bundesamts befassen, um sozioökonomische Rahmenbedingungen zu betrachten.

Im Mittelpunkt der Arbeit steht die Policy – der Entwurf des Integrationsgesetzes – die die abhängige Variable darstellt. Zur Erklärung der dort enthaltenen Themenschwerpunkte dienen als unabhängige Variablen  die jeweiligen Parteipräferenzen der Regierungsparteien vor dem Hintergrund der sozioökonomischen Entwicklung. Zur Analyse der Parteipräferenzen werden als Datenmaterial die  beschriebenen Programme, Gesetze und die angegebene Literatur untersucht. Der Einfluss der großen Zahl von Zuwanderern auf das gesellschaftliche Zusammenleben sowie wirtschaftliche Faktoren bezogen auf Sozialleistungen oder den Arbeitsmarkt stellen mögliche sozioökonomische Faktoren dar.

Im begrenzten Rahmen der Hausarbeit beschränke ich mich in der Analyse vorrangig auf die Parteien SPD und CDU/CSU.

   2.2 Parteiendifferenztheorie

Die Parteiendifferenztheorie basiert grundsätzlich auf der Annahme, dass die Staatstätigkeit vor allem von der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung bestimmt wird. Es lassen sich drei Varianten unterscheiden:

Einer der Hauptvertreter, Douglas Hibbs, führte 1977 erste Untersuchungen durch, die den Einfluss von Parteiendifferenz auf die Policy analysierten. In seiner „partisan theory“ der Staatstätigkeit geht er davon aus, dass Parteien die unterschiedlichen Präferenzen ihrer Stammwählerschaft in der Regierungspolitik berücksichtigen.                                                                   In einer zweiten Variante geht Edward R. Tufte wie Hibbs davon aus, dass Regierungstätigkeit von Parteienpolitik beeinflusst wird, sieht darüber hinaus noch zwei weitere entscheidende Determinanten der Staatstätigkeit, zum einen die volkswirtschaftliche Situation zum Wahlzeitpunkt und zum anderen den Zeitpunkt des nächsten Wahltermins, bezogen auf das Wiederwahlinteresse der Parteien.                                                                                                       In einer dritten Variante der Parteiendifferenztheorie beziehen deren Vertreter Alexander M. Hicks und Duane H. Swank die Rahmenbedingungen des Regierungshandelns mit ein, Parteieneffekte sind demnach nur unter bestimmten Bedingungen zu erwarten. So sind „Ansteckungseffekte“ zu erwarten durch die Programme von Rechtsparteien auf die Politik von Linksparteien und umgekehrt. Außerdem gehen sie davon aus, dass wirtschaftliche und gesellschaftliche Belange von Bedeutung sind, und knüpfen damit an die sozioökonomischen Theorien an (vgl. Schmidt/Ostheim 2007, S.51-55).    

 

   2.3 Theorien der sozioökonomischen Determinanten

Die sozioökonomische Schule „begreift Staatstätigkeit vor allem als Reaktion auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen und auf hierin wurzelnde Funktionsprobleme politischer Gemeinwesen“ (Schmidt/Ostheim 2007, S.29).

Bedeutend für politisches Handeln ist gesellschaftlicher Wandel, insbesondere weitreichende wirtschaftliche und soziale Veränderungen, da diese Wandlungsprozesse nach Problemlösungen verlangen, „und zwar nach Problemlösungen durch Staatstätigkeit, so die sozioökonomische Theorie“ (Schmidt/Ostheim 2007, S.30).                                                                        Zu den sozioökonomischen Erklärungsansätzen gehören die Politische Ökonomie von Karl Marx, das Wagner`sche Gesetz der wachsenden Staatsausgaben sowie Wilenskys Analyse der wohlfahrtstaatlichen Anstrengungen (vgl. Schmidt/Ostheim 2007, S.30).

3. Integrationspolitik der politischen Parteien (SPD,   CDU/CSU)

Die Integrationspolitik der Parteien ist nicht geradlinig verlaufen, auch wenn es innerhalb der Parteien durchaus Kernthesen und Überzeugungen zu den Themen Integration und Zuwanderung gibt. Schon der Zeitraum zwischen dem Start der rot-grünen Koalition 1998 und dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetz 2005 zeigt, wie sich die parteipolitischen Präferenzen aufgrund von sozioökonomischen Faktoren in dieser Zeit durchaus veränderten.

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